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10天后的cop26为什么对​中国​很重要?​巴黎​协定能否落实就看它了! ...

2021-11-2 20:06| 发布者: 乔微博| 查看: 116| 评论: 0

摘要: 由英国主办的《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会(COP26)即将于苏格兰格拉斯哥召开。无论是因为新冠肺炎的全球大流行而被迫推迟一年举行,还是因为承载着来自各方对“后2020时代”(post-2020)国际气 ...


由英国主办的《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会(COP26)即将于苏格兰格拉斯哥召开。无论是因为新冠肺炎的全球大流行而被迫推迟一年举行,还是因为承载着来自各方对“后2020时代”(post-2020)国际气候治理的期望,今年的COP26都可以说是自2015年巴黎气候大会(COP21)之后最受各方瞩目的一次缔约方会议。有舆论指出,本次大会将是拯救人类免于气候灾难的“最后一次机会”。

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“即将于格拉斯哥召开的COP26是全球避免气候变化最严重影响的最佳时机——也许是我们最后的机会之一。”——迈克尔·马得胜(Michael Matheson),苏格兰零碳、能源和交通内阁大臣

距离COP26还有10天,本文希望梳理出本次大会期间一些值得关注的焦点,提供一份“大会收看指南”。

什么是COP?


COP的全称为“Conference of Parties”(缔约方大会),即拥有197个缔约方的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)的缔约方会议,每年召开一次,由不同缔约方主办,以在《联合国气候变化框架公约》下商讨国际气候治理相关事宜,首次缔约方大会于1995年在德国柏林召开。

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格拉斯哥COP26会旗 / 网络

COP26原计划于2020年召开,然而由于新冠肺炎的全球大流行,《公约》秘书处、主办方英国以及联合主办方意大利于去年决定将COP26推迟至今年举行。

COP期间,除了各国政府派出的官方谈判代表团将围绕全球应对气候变化的法律机制问题进行谈判与磋商之外,来自全球的学者、企业家、公民团体、环保人士、土著居民、青年人以及记者等非官方人士也会齐聚现场进行有意义的参与。

2015年,各缔约方一致通过了具有历史意义的《巴黎协定》,承诺将全球升温控制在较工业革命前水平2°C范围内,并尽最大努力控制在1.5C范围内。《巴黎协定》凝聚了各缔约方应对气候变化的政治意愿,而在政治意愿方面取得共识之后,接下来的气候谈判也就进入了更侧重《协定》实施细则的技术讨论阶段。

2018年,各缔约方在于波兰卡托维兹召开的COP24期间达成了“Paris Rulebook”,就大多数议题的实施细则取得共识,而遗留的另外一些依然未能达成一致的议题,例如《协定》第六条有关市场机制的具体实施细则等,则留待下一次缔约方大会继续谈判。然而,遗憾的是,在2019年COP25期间,各方对于一部分议题仍然没有能够达成一致,因此讨论就继续拖延到了今年的COP26。

掣肘谈判的那些技术“坑”


《巴黎协定》第六条(Article 6)旨在促进缔约方之间在自愿的基础上开展合作,落实国家自主贡献(NDC),提高减缓和适应的行动力度,促进可持续发展和环境完整性。具体而言,《巴黎协定》指出,缔约方之间可以在自愿的基础上开展合作,使用国际转让的气候变化减缓成果来实现国家自主贡献,并要求这些合作应促进可持续发展,确保环境完整性和透明度,并确保避免温室气体减排量的双重核算。此外,《巴黎协定》进一步要求建立国际市场机制和非市场机制来帮助各缔约方落实NDC。

《巴黎协定》签署后,留给缔约方会议的都是其实施的技术细节谈判,但正是这些看似枯燥的技术问题,将决定《巴黎协定》的成与败。

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2015年,《巴黎协定》缔结 / 网络

在2018年和2019年的缔约方大会期间,主要的分歧在于如何避免双重核算、《京都议定书》下的减排量是否应该被允许在2020年后继续用于落实NDC以及市场机制“份额收益”的使用等方面。一些国家坚持要求应允许将一项减排行动所产生的减排量既算在其本国国内减排量上,又能够通过国际碳市场交易,计算到买方国家的减排量上,而卖方国家也能够借此赚取利润,这一明显违反了避免双重核算原则的主张遭到了许多国家的反对。还有一些国家主张将2020年前在《京都议定书》清洁发展机制下所产生的减排量用于2020年后的国际转让,认为这样的安排能够促进各方对于新的国际市场机制的信任。

然而,反对这一主张的国家则认为,目前一些国家持有大量《京都议定书》下产生的减排量,如果这些历史减排量在2020年后不受约束地流入新的国际碳市场,将会对国际碳市场产生严重的干扰,并将使这些国家即使不再采取积极的减排行动也能够轻易完成其NDC目标,从而使确保《巴黎协定》雄心的国家自主贡献机制失效。

有关“份额收益”(Share of Proceeds,SOP)的谈判则更为繁琐复杂。根据相关安排,在《巴黎协定》第六条第4款所提出的国际碳市场机制下开展的活动所产生的一部分收益应用于支付该机制相关的行政开销(Administrative SOP),并向发展中国家支付适应气候变化的费用(Adaptation SOP),帮助发展中国家应对气候变化。目前,各缔约方原则上同意了上述安排,但是对于应该按照交易金额的一定比例来计算SOP还是应设立固定金额的SOP方面仍存在分歧,以及如果应该根据比例来计算,比例应该如何设定也仍待各缔约方磋商讨论。

前不久,COP26主办国英国牵头组织了有关《巴黎协定》第六条的部长级非正式磋商视频会议,旨在邀请缔约方部长级代表就《巴黎协定》第六条实施细则谈判关键问题交换意见,探讨有助于弥合各方分歧的解决方案,中国生态环境部副部长赵英民也出席了本次视频会议。中方表示,各缔约方应加强政治指导,督促技术专家们在上次缔约方大会和近期交流基础上,尽快寻找可能的着陆方案。

1000亿美元的“小目标”


气候资金向来是国际气候谈判进程中的“硬骨头”。2009年哥本哈根气候大会期间,发达国家承诺到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元的气候资金。而在2015年,发达国家在《巴黎协定》中承诺,将继续履行此前作出的1000亿美元气候资金承诺,并进一步提出到2025年后每年动员不低于1000亿美元的新的气候资金的承诺,帮助发展中国家应对气候变化。

尽管目标看上去很美好,然而,截至目前,发达国家的1000亿美元气候资金目标仍未实现。前不久,经济合作与发展组织(OECD)发布了2019年气候资金评估报告,指出发达国家于2019年总共调动了796亿美元的气候资金来为发展中国家提供支持。尽管这一数字较2018年的783亿美元高出1.66%,但距离所承诺的1000亿美元仍有一定差距。

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历年气候资金调动规模及去向 / OECD报告

值得一提的是,一些发展中国家和环保组织主张,气候资金应当是新的、额外的、专门的资金,并应当来自于公部门,且无条件提供给发展中国家,而OECD历年的气候资金评估报告均将公共资金和私营部门资金纳入评估,且所纳入的公共资金终还包括了发达国家所提供的贷款(Loans)。数据显示,2019年的796亿美元气候资金之中,约445亿美元是以贷款的形式提供给发展中国家的,占比超过了当年气候资金的一半。

此外,发展中国家认为,气候资金应当考虑到发展中国家的实际需求,切实回应发展中国家所面临的由气候变化所导致的急迫问题,要求气候资金需要在适应和减缓之间取得平衡。同样根据OECD数据,2019年的796亿美元中,用于减缓的资金规模是用于适应的资金规模的2.5倍,较2018年的3.2倍有所缓解,但仍显示出当前气候资金“重减缓、轻适应”的特点。

实际上,气候资金目标的落实也事关发达国家与发展中国家之间的政治互信和全球气候雄心。如果发达国家始终无法落实1000亿美元这个“小目标”,那么其在《巴黎协定》下所作出的2025年后每年不低于1000亿美元的长期气候资金目标对发展中国家而言是没有说服力的。日前,美国总统拜登承诺到2024年将美国的气候资金出资规模翻倍至114亿美元,丹麦也承诺自2023年起每年提供超过5亿美元的捐款来履行气候资金承诺。

发达国家在COP26前夕作出这样的承诺,有助于帮助发展中国家恢复信心,增强各方在COP26期间围绕气候资金达成一致的政治意愿。但双方之间多年沉淀下来的怀疑和敌对情绪,能否在已经迫在眉睫的气候危机面前暂退一步?

“气候紧急协议”


2021年9月7日,”易受气候影响脆弱国家论坛”(Climate Vulnerable Forum, CVF)发表宣言,呼吁国际社会把握契机,积极采取具有雄心的行动来确保落实《巴黎协定》,以保护最易受气候变化不利影响的脆弱群体。

CVF在宣言中提出了“气候紧急协议”(Climate Emergency Pact,或称气候急救包),重申发达国家应当就2020年至2024年期间每年调动1000亿美元气候资金提供一份清晰的路线图,并应当确保用于适应和减缓的资金规模相当。此外,该“气候紧急协议”还提出在《巴黎协定》每五年一次的全球盘点基础上,建立一个在2025年之前敦促所有缔约方每年都要提高更具雄心的减缓和适应目标的机制。CVF表示,世界各国别无选择,唯有年复一年地增强气候雄心,才能确保实现1.5°C温控目标。

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2021年9月,”易受气候影响脆弱国家论坛”(CVF)会议现场 / CVF官网

CVF代表了极具气候脆弱性的发展中国家,这些国家在历史上对全球温室气体排放的“贡献”极小,但却最容易受到气候变化不利影响的冲击。有观察员表示,CVF提出的这份“气候紧急协议”或将有望成为COP26谈判的关键成果之一。

“后巴黎时代”的全球气候雄心


为确保实现《巴黎协定》的长期温控目标,各国必须要在持续编制的国家自主贡献(NDC)中逐步提升气候雄心。根据2015年COP21期间的第1/CP.21号决定,各缔约方应最晚在2020年通报或更新一次新的国家自主贡献(NDC),并根据《巴黎协定》第四条第9款,此后每五年更新一次NDC。

2019年COP25期间,大会决议草案一度仅提出“鼓励”(encouraging)各缔约方在2020年展示最强的雄心,而不是“要求”(requests)各缔约方按照要求以更新NDC的形式来增强雄心,在文本意义上削弱了对缔约方展现气候雄心形式的约束力。许多缔约方,甚至包括因应对气候变化不力而饱受观察员批评的澳大利亚,均对这一草案文本表示非常失望。

在各缔约方的要求之下,大会最终决议提出各缔约方在更新NDC时需要体现其可能达到的最高雄心水平。然而,截至目前,仍有一部分缔约方尚未按照相关安排提交新的NDC。

日前,联合国发布的最新报告针对截至2021年7月30日各方已经提交或更新的NDC进行了综合评估,报告指出,按照当前各国承诺水平,到2030年全球温室气体排放将较2010年水平下降12%。然而,根据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)的评估,要落实1.5°C温控目标,全球需在2030年减排45%;即使是落实2°C目标,也需要在2030年减排25%。因此,要落实《巴黎协定》,各缔约方仍需继续提高气候雄心,尚未更新NDC的缔约方应尽快提交,而所有缔约方还都需要将所作出的承诺转化为坚实的气候行动。

结语


世界气象组织于2020年11月发布的《温室气体公报》指出,大气中二氧化碳浓度水平在2019年再次出现井喷式增长,国际社会亟需通过彻底改造工业、能源和运输系统将排放量减至净零。联合国秘书长古特雷斯在日前接受采访时强调,面临气候紧急,全球已经“处在深渊的边缘”,各国之间没有合作,发达国家和发展中国家之间存在很大的不信任,导致全球面临无法落实1.5°C温控目标的风险。

令人振奋的是,近期一些国家相继展现出气候雄心,为即将召开的COP26注入了强有力的政治意愿,例如中国承诺将不再支持海外煤电项目,美国也表示将加倍气候资金出资规模。面对全球性气候危机,留给人类的时间已经不多,将命运从深渊边缘拉回的“最后一次机会”,世界能否抓住?(责编 / 张希蓓)

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